催生困局:“小恩小惠”难催二孩 专家:要彻底放开

2018-08-10 12:19:36 来源: 股市通

【催生困局:生育意愿下降 “小恩小惠”难催二孩】

鼓励能否激发更强的生育意愿,仍然存疑。

“催生”困局

近日,辽宁省政府出台文件表示,将完善生育家庭税收、教育、社会保障、住房等政策,探索对生育二孩的家庭给予更多奖励政策,完善计划生育奖励假制度和配偶陪产假制度等,成为第一个提出鼓励生育政策的省份。

此举的背后,是自2016年全面放开二孩政策实施两年多来,中国出生人口数远不及预期的尴尬。

有专家预计,随着人口出生率的不断降低,将有更多的地区效仿辽宁,加入鼓励生育的行列。他们认为,当前中国的人口政策已经走到面临重大调整的关口,如不及时调整,人口下降很可能将成为阻碍中国经济发展的重大因素。

中国自2016年1月1日起,开始实施全面放开二孩政策。当年,全国出生人口为1786万,比2015年多出生131万人,成为2000年以来出生人口最多的年份。但这一增势并没有得到延续。

据国家统计局数据,2017年全国出生人口1723万人,比2016年减少了63万。在这1700多万新生儿中,有超过一半都是二孩,一孩的比例只有四成多一点。与2016年相比,二孩的人数增加了162万,一孩则减少了249万。

北京大学经济学院教授苏剑分析,一孩的生育主体是80后、90后,一孩比例下降,说明中国新生代的生育愿望已经很弱,同时这一类育龄妇女人口数也在大幅度下降。这意味着在目前的人口政策下,中国人口出生基本上不具备可持续性,未来中国的出生人口还将继续快速下降。

针对二孩数有所增加,苏剑认为,目前二胎增加主要是70后、80后妇女抢生的结果。这类抢生应该集中在二孩政策放开后的两三年,此后这类生育行为将消失。因此,2018年或者最晚2019年,二孩数量将大幅度减少。

苏剑的观点得到了不少学者的认可。他们认为,2016年出生人数突然上升很可能是一次性的,因为等待生育第二胎的夫妇在政策改变后马上利用了该政策。但随着上述群体生育意愿的集中释放,二孩的数量会出现明显的下降。

陕西省统计局日前发布报告称,2017年该省生育二孩妇女近八成为25~34岁的育龄妇女,但随着时间推移,未来几年这部分育龄妇女的生育意愿逐渐释放后,新进入这部分年龄组的育龄妇女人数逐渐减少,二孩出生人数也会下降。

人口大省河南的情况也非常类似。该省统计局的分析报告显示,2017年全省二孩出生人数首次超过一孩。未来几年河南省人口发展的基本特征是人口总量缓慢增长,人口出生率逐年下降,老龄化进程加快,劳动力资源所占比重逐年下降,人口红利将逐渐减弱。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员王广州领导的课题组,曾承担了原国家卫计委委托的“单独二孩”“全面二孩”政策影响预判研究工作。他告诉《中国新闻周刊》,“二孩政策实施以来,二孩出生人数在预期内,但新生儿的总数却低于预期。”

王广州说,这主要是由于一孩生育率下降过快造成的。“总的来看,二孩出生数量的增加和一孩出生数量的减少,二者相抵,造成总和生育率提升不明显。”

全面放开二孩后,第二年出生人口数就出现下降,生育率远不如预期,这出乎很多人的预期。“谁也没料到老龄化会来得这么快,现实比以往预估的更严峻。”北京大学社会学系教授陆杰华分析,政策决策者和生育群体思维方式的差异,是造成落差的重要原因。

“改革开放40年,除了促进经济发展,也带来生育观念的改变。部分年轻人已经改变了生育观,不认为孩子多了是一件好事,在观念上对生一个孩子或者不婚、裸婚、同性婚都更加包容。”陆杰华说。

这位社会学者认为,社会经济发展也在不断影响生育意愿。“比如抚育孩子的成本越来越高,一二线城市的高房价,都成为生育上一个不可逾越的鸿沟。此外,大部分年轻人具有多样性的人生目标,人生目标多元了,不见得就认为生孩子或者多生孩子是其必经的事情。社会保障体系的逐渐完善,也使得过去养儿防老观念逐步弱化。”

在王广州看来,生育意愿下降,不是单一政策问题,而是多项因素造成的。这些因素包括随着育龄妇女受高等教育等原因,不断推迟生育年龄,或者生育二孩意愿降低。此外,像房价、教育支出等因素导致的高养育成本,也使得生育意愿下降。

他表示,人口生育率下降,本身属于社会发展趋势和规律的表现,生育率快速下降会导致人口老龄化程度快速提升,从长期看会导致非常突出的人口结构性问题。因此,如何适应社会经济发展变化,制定和完善相应的配套政策,显得比较迫切。

出台鼓励政策

事实上,在辽宁省之前,全国多个地方已经出台了多项鼓励生育的政策。

比如,天津市提出对符合二孩政策的职工增加30天生育津贴;湖北宜昌按照“限额内报销”办法,“对合法生育第二个及以上孩子的对象,以县市区为单位,落实住院分娩基本生育免费服务,城区按每例2500元标准,并适时调整”;湖北仙桃全面实施基本生育免费服务,对符合政策家庭,生育二孩可获1200元补助。

其中,最具代表性的是新疆石河子市。为鼓励生育二孩,今年6月,石河子市对原来的鼓励政策进行了升级,又出台了5项新政策。这些新政策包括:二胎产假延长至98天;产假工资按用人单位上年度职工月平均缴费工资计发;产前检查算作劳动时间;可请产前假两个半月,工资按80%计发;可请哺乳假3个月至1年,不影响晋级、调整工资并计算工龄。

而在之前,石河子市已经为生二孩的家庭提供了一大波“福利”。比如,生育二孩的家庭,可领取顺产500元/户、剖宫产1000元/户的住院分娩补助。此外,在二孩0-3岁期间,每户还将给予适量奶粉补贴。

“从怀孕前后,到孕产期、产后,甚至到孩子进入小学,都能享受到相应的免费服务与照料。”石河子市人口与计划生育委员会相关工作人员在接受当地媒体采访时说。之前他们经过调研发现,对于是否要二孩,除了经济方面的考量外,很多家庭更主要的顾虑,是没有时间和精力去照顾第二个孩子,“这些政策就是为了解决广大家长的后顾之忧”。

7月5日,辽宁第一个从省级层面提出了鼓励生育的政策。这些政策包括推进生育保险和基本医疗保险合并实施,完善计划生育奖励假制度和配偶陪产假制度。同时,鼓励雇主为孕期和哺乳期妇女提供灵活工作时间安排及必要的便利条件等。

根据规划,辽宁省的目标是把生育率从2015年的0.9,提高到2020年的1.4、2030年的1.8。

不少学者认为,这一政策是辽宁人口形势发展的必然。

“生育率更低、老龄化更严重、流动外迁加剧等问题,都集中体现在这一个过去计划经济时期国营企业发展较好的省份上。”王广州在接受《中国新闻周刊》采访时表示,辽宁的现状只是当下中国的一个缩影,未来各地可能都会出现这种情况。

另据媒体报道,目前国家卫健委正在组织专家,研究在全国施行奖励生育的可能性,测算对不同孩次家庭给予奖励所能带来对刺激生育的不同效果。据悉,这项研究预计将在今年年底完成,届时可能上报有关部门。

如何鼓励生育?

世界各国的经验表明,降低生育率比较容易做到,但要提升生育率却要难得多。中国该出台什么样的政策鼓励生育,已经成为学界和舆论讨论的焦点话题。

针对目前各地已经出台的鼓励政策,就有舆论认为,这些福利主要集中在延长产假、生育补贴等方面,仍属于“小恩小惠”,如果不能从根本上解决影响生育意愿的难题,生育率难以得到提高。

比如说,托幼问题是广大家庭普遍关注的问题,二孩政策实施以后,相当一部分家庭想生不敢生,就是担心孩子生出来以后没有人照顾。据相关研究测算,托幼问题如果得到妥善解决,二孩的出生率会提高8个百分点左右。

全国政协委员、原国家卫计委副主任王培安在今年全国两会前接受记者采访时表示,国家有关部门正在加紧进行调查研究,将制定国家婴幼儿(主要指0-3岁)发展的规划,制定行业标准,制定推动和支持婴幼儿事业发展的政策措施,预计今年年内能够出台。

还有一些学者认为,除了兴建托儿所、提供各种生育福利之外,最根本、最重要的政策,是直接的财政补贴以及减免税收。

北京大学光华管理学院教授梁建章就提出,对于普通家庭来说,如果不通过财政补贴的手段降低生育成本的话,人们是不会多生的,只有真金白银人们才会提高他们的生育意愿。

在梁建章看来,每个国家用于补贴有孩子家庭的财政补贴占GDP的比例,和这个国家的生育率成正相关。“世界其他国家都给了GDP的1%~5%,奖励生育真正比较成功的北欧国家,给了GDP的5%。所以中国很有可能至少要用GDP的2%~5%来奖励生育,才能把生育率提升到一个相对比较好的水平。”

当前中国的GDP是80万亿元,5%就是4万亿元。这是一个非常大的数字,但梁建章认为,如果分摊到中国两亿多的孩子,每个人每年也就只有一万多元。“我们知道大城市抚养小孩的成本远远高于这个数字,所以这个数字说起来多,但是其实不多,我们真的需要这么大的奖励力度,才能提升一部分人的生育意愿。”

个税优惠也被认为是提高生育意愿的有效政策之一。南开大学人口与发展研究所教授原新在接受《中国新闻周刊》采访时说,“如果把个人个税的起征点按照家庭收入情况征收的话,就是很好的支持政策。例如,一位先生的太太不工作,两个孩子在抚养,挣2万的工资,4个人一平均,起征点5000元不用交税了,但是现在要养家就要交完税后养家。”

今年6月,全国人大公布了个人所得税法修正案草案(征求意见稿),提到“子女教育支出”一项的扣除。不过,草案并未对“子女教育支出”做详细说明。

中国人口与发展研究中心副研究员黄匡时曾专门向全国人大递交过报告,建议减免个税,鼓励生育。

他对《中国新闻周刊》说,比如每抚养一个孩子或每赡养一个老人,征税的最低标准可以提高1000元,实际赡养老人的子女享受税收减免;针对孩子的税收减免,夫妻双方共享,单亲家庭享受全部额度。

此外,还有声音呼吁实行“全面放开三孩”政策。今年全国两会期间,全国人大代表、广东国鼎律师事务所朱列玉就提交了放开三孩的议案。他认为,只有这个办法才能使人口稳中有升。

朱列玉在议案中写道,“中国生育率低于更替水平已达二十余年,如不尽快调整人口政策,增加人口,中国将会进入低生育水平国家,故建议尽快全面放开三孩政策。”

事实上,在不少学者看来,面对新的人口发展态势,渐进式地调整计划生育政策直至最后全面放开生育,已是一种必然的选择。

全面放开生育?

改革开放后,中国的人口政策几经变化。1982年9月,计划生育被定为基本国策,同年12月正式写入宪法。“晚婚、晚育,少生、优生”成为社会生活的常态。

2011年11月,全国各地全面实施“双独二孩”政策;2013年12月,一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的“单独二孩”政策依法启动实施;2016年1月1日,正式放开“全面二孩”。

但从实际效果看,历次的生育政策调整并未改变人口发展的基本趋势,出生率偏低、老龄化加剧问题日益突出。

根据世界银行数据,2015年中国总和生育率为1.62,不仅低于全球平均水平2.45,甚至还低于高收入经济体的1.67.2017年,中国新生婴儿数比2016年少了63万。与此同时,全国劳动年龄人口占比也从2016年的65.6%下降到64.9%,人口红利不断减少。

近年来,随着人口形势的不断变化,中国的计划生育政策要不要彻底放弃,改而实行全面放开的生育政策,一直是政府、学界与民间普遍关注和讨论的一个焦点问题。

今年6月,中央党校国际战略研究所副所长周天勇就在人力资源和社会保障部主管杂志《中国人力资源社会保障》上,发表了一篇题为《全面放开生育刻不容缓》的文章,呼吁调整现有的人口政策。

文章说,目前中国人口呈现出生率下降、出生规模下降、 生育率下降、老龄化程度上升、经济主力人口萎缩的“三个下降、一个上升、一个收缩”格局,前景不容乐观。

在周天勇看来,未来5年,中国青年人口将减少3000万左右,经济主力人口收缩较大。中国有可能呈现出更快的老龄化速度,甚至要比日本、韩国和中国台湾等国家和地区更快,比例更高。老龄化加快,将使经济增长放缓压力进一步加大,养老金负担会越来越严重,财政和金融体系的压力和风险也不断加大。

面对严峻的形势,周天勇认为,“对生育了二胎的家庭,应适当给予个人所得税退税,从而达到鼓励生育的目的”。此外,“由国家兴办义务托儿所和幼儿园,以降低和消除生育要放弃工作的机会成本”。

近日,关于全面放开生育政策的讨论越来越多。

但与此同时,也有学者对全面放开生育后,究竟会对中国未来的社会经济发展产生什么样的影响表示担忧。

对外经济贸易大学公共管理学院教授李长安就认为,一方面,全面放开计划生育能不能遏制出生率下降的趋势很难讲,因为世界各国的经验证明,人口趋势一旦形成,想要扭转相当困难;另一方面,这很可能会对全国人口结构产生重大的影响。因此,在全面放开计划生育政策的同时,还必须未雨绸缪,加强对人口发展趋势的科学预测,建立和完善人口变化对经济社会发展带来冲击的预防体系。

【专家:中国的生育率下降太快 要彻底放开】

一边捆着你,一边鼓励你,有什么意义呢?

张车伟:鼓励生育政策没有切中要害

就中国的人口现状、存在的问题及可能的政策应对,《中国新闻周刊》近日专访了中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、中国人口学会副会长张车伟。

“中国的生育率下降太快”

中国新闻周刊:目前,中国的老龄化程度处于什么水平?从全国整体来看,呈现出怎样的特点?

张车伟:据联合国定义,当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时,就意味着这个国家或地区进入老龄化社会。2017年,中国人口中65周岁及以上人口15831万人,占总人口的11.4%。60周岁及以上人口24090万人,占总人口的17.3%。

中国的老龄化程度现在还不算特别严重,但是老龄化的速度却是全世界最快的。发达国家老龄化进程一般长达几十年,甚至100多年。例如,法国用了115年,瑞士用了85年,英国用了80年,美国用了60年,而中国只用了18年。并且据联合国预测,1990年至2020年世界老龄人口平均年增速度仅为2.5%,而同期我国老龄人口的递增速度为3.3%。并且一直在加速,越来越快。

中国新闻周刊:为什么中国的老龄化速度这么快?

张车伟:因为中国的生育率下降太快。中国的总和生育率,也就是每个妇女平均的生育子女数,在1990年时达到2.1的世代更替水平(实现人口稳定须达到的生育水平),随后开始逐渐下降。从2000年至今,一直保持在1.5~1.6 之间,属于严重少子化。最新的数据显示,中国2016年的总和生育率为1.7。生育水平之所以下降得这么快,一部分原因是受计划生育政策影响,但根本原因还是社会、经济的发展,尤其是经济发展。比如收入和教育水平提高,尤其是妇女的受教育程度普遍提高,妇女的劳动参与增加等。

中国新闻周刊:国务院印发的《国家人口发展规划(2016—2030年)》中提出了一个预期发展目标,中国的总和生育率在2020年达到1.8。在你看来,依据目前的态势估算,要实现这个目标难度大吗?

张车伟:很难。从中国目前非常低的生育水平来看,很难指望它有一个实质的飞跃,只能说是向着2.1这个世代更替水平的目标靠近。

中国新闻周刊:那么,中国以后有没有可能恢复到世代更替水平?

张车伟:没有这种可能性。因为根据人口演变规律,一旦陷入超低生育率,就再也回不去了。但对人口而言,很难说哪个水平好,哪个水平不好。所谓的世代更替水平,也就是指总和生育率达到2.1时,中国人口会稳定下来,不增不减。从目前的态势看,未来,中国的人口一定会逐渐减少。并且,中国已经进入了刺激生育很难产生明显效果的一个阶段。

中国新闻周刊:具体到不同地区,老龄化是否呈现出不同的特点?

张车伟:从地区来看,曾经越发达的地区,老龄化程度越深,比如东北地区。数据显示,截至2017年末,辽宁省65周岁及以上户籍老年人口608.17万人,占总人口14.37%,比全国的11.4%还高出近3个百分点。吉林、黑龙江的数字分别为12.38%、12%。东北在计划经济时代较为发达,生育观念转变得也较早。现在,东北的老龄化在全国是最严重的。中西部地区的老龄化程度比东北要轻。青海、宁夏和西藏等地的老年人口占比均不足9%,其中西藏只有5.4%。因为少数民族地区的计划生育政策执行情况相对而言没有那么严格。

上述数据的统计口径是按照户籍人口。如果单从户籍人口看,像北京、上海、天津、浙江等地的老龄化程度也很严重。2017年,北京市65周岁以上户籍老年人口占比达到16.2%,高于辽宁。但目前北京、上海等地长期是人口净流入地区,从常住人口来看,老龄化程度并不严重。因此与东三省等人口外流严重的地区相比,呈现出不同的特点。

一边捆着一边鼓励有什么意义呢

中国新闻周刊:中国在2000年就已经进入老龄化社会,这个时间点,是否比预期得要早?

张车伟:制定计划生育政策的时候,确实没有想到我们的老龄化会这么快到来,因为当时的核心思路就是控制人口。从政策制定的角度,中国应该有所反思。就像我之前说的,决定生育水平的根本原因,不是因为政策有多么大的成效,而是经济社会的发展水平。所以如果政策不能顺应经济社会的发展,就会出现问题。计划生育政策也是如此,当时实行过后很有成效,一方面政策起到了一定作用,但更多的是经济社会发展本身,就推动了人口的减少。

因此,在计划生育施行以后,随着经济社会发展的新情况出现,中国应该及时调整,比如,如果能更早放开二孩,可能会影响一代人的生育情况,也就是现在40-50岁这代人。现在的老龄化程度可能就会有所减轻。但即便如此,政策对中国老龄化的影响仍是有限的。很多发达国家没有执行计划生育政策,现在同样面临老龄化问题,人口出现负增长。总体的趋势无法改变,老龄化是不可逆转的。

中国新闻周刊:老龄化对中国的经济和社会会带来哪些影响?

张车伟:首先要明确的一点是,人口老龄化是经济社会发展的一个结果,于是也就成为经济社会发展的背景和客观存在。所以,今后经济的发展必须要考虑到老龄化这个因素。比如我们过去主要采取的劳动力密集型经济发展方式必须要转变,要适应老龄化的形势,产业要升级,经济发展要转型。另外,由于中国“未富先老”,老龄化给中国带来了很大的养老负担。

国家近年来对此也有谋划,比如健全中国的社会养老保障体系,全面放开二孩。在过去,计划生育政策的确对老龄化起到一个加速的作用。现在松绑以后,会在一定程度上缓解老龄化。当然,应对老龄化,不是国家出台一项政策就能把这个问题解决了,需要全社会共同努力,包括社区和家庭。

中国新闻周刊:为什么全面放开二孩之后,对人口老龄化的缓解很有限,并没有像之前预期的那样?

张车伟:本质上是因为人的生育观念转变了,但整个社会还没有足够意识到这点。学术界很早就意识到这种情况。

中国新闻周刊:这种情况是否会影响接下来人口政策的调整思路?

张车伟:一定会影响。因为过去总担忧全面放开二孩以后人口可能会爆炸,结果放开以后完全没有出现这种情况。现在,彻底放开,让人们自主决定生育已经成为大势所趋,是今后人口政策的调整方向。

中国新闻周刊:2017年以来,全国多地出台鼓励生育政策。近期辽宁省印发的《辽宁省人口发展规划(2016-2030年)》,除了延长产假以外,还首次提出完善生育家庭税收、教育、社会保障、住房等政策。你如何评价这些政策?它们是否切中要害?

张车伟:没有切中要害。我觉得这些政策本身就没太大必要,因为现在中国整体上还是限制生育,即使是全面放开二孩,也不代表可以想生几个就生几个。放开以后,很多人连二孩也不愿意生。

我认为首先要彻底放开,让人们有生育自主权,然后再看看生育达到什么样的水平,才谈得上鼓励生育,然后要考虑应该给予怎样的福利。但我现在还没有看到整个生育政策在向另外一个方向转变。一边捆着你,一边鼓励你,这有什么意义呢?

目前缺乏百姓负担得起的养老服务

中国新闻周刊:在目前的政策方针下,如何应对并缓解老龄化现象?

张车伟:短期就是健全社会保障体系,完善养老服务体系,但从中长期来看,根本上还是要靠经济的发展。

中国新闻周刊:近年来,养老金缺口不断增加,引发越来越多的担忧。

张车伟:如果从全国范围看,总体上每年都有盈余,没有缺口。截至2017年底,全国城镇企业养老保险基金累计结余4.12万亿元,当期结余4187亿元。但地区间存在较大差异。2016年,广东养老保险基金累计结余最高,达到7258亿元,占总结余的19.6%。北京、江苏、浙江、山东、四川、上海、山西、安徽等9个地区的结余共计2.61万亿元,就占了全部结余的70.6%。

东北地区,由于近年来生育率持续低下,年轻人口外流,所以交保险的人少,领保险的人多,出现缺口。当期的养老金甚至收不抵支。2017年,辽宁养老金存额可支付月数为5.9个月,远低于平均水平17.2个月。

养老金的这种地区不平衡,只有通过国家一级的统筹才能有效解决。现在国家已经开始进行基础养老金的全国统筹,也建立了中央级的调剂基金,具体还要看落地以后的执行情况。

除了中央统筹以外,还要实现养老金的多渠道筹集,比如企业年金,商业养老保险。不能形成这样一种观念,即全部由国家负担养老,这是不现实的,整个社会也会不堪重负。

中国新闻周刊:中国现在的养老服务体系主要有什么问题?是否可以参照欧美、日韩等老龄化程度较严重国家的经验,进行完善?

张车伟:现在中国的养老服务体系,最大的一个问题是,缺乏低价的、百姓能够负担起的养老服务。从根本上讲,是因为中国的老年人在过去积累得太少,收入水平比较低,不能够负担更高端的养老服务。这个问题,也需要政府介入和社会企业共同解决。

按照目前的行情,公办养老机构月均费用在2000-4000元,私立养老机构分为低、中、高三档。低档为月均1500~3500元,中档为3000~8000元,高档月均价格在8000元以上。现实中,中、低档私立养老机构的床位供不应求,8000元以上的机构入住率不足30%。

从全世界来看,我觉得欧美等国,尤其是欧洲的养老模式并不适合中国。欧洲以机构性养老为主,而居家养老更符合中国的国情。因此,在这方面,政府要给予一些鼓励和政策支持,尤其是资金上的支持,同时要动员全社会的力量,完善养老服务体系,提供更多养老设施。

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